تغییر کاربری در محدوده ی شهرها

در این مقاله با موضوع ” تغییر کاربری در محدوده ی شهرها” با ما همراه باشید.

 

طرح بحث تغییر کاربری در محدوده ی شهرها

باتوجه به اینکه طبق “تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری”، شهرداریها موظف هستند که نوع کاربری هر ساختمان را که در محدوده ی شهر احداث می گردد را در پروانه ساختمانی متذکر شوند، تغییر کاربری ساختمان بر خلاف پروانه، “تخلف از مفاد پروانه” محسوب گردیده و طبق تبصره ذکر شده و ماده 100 قانون شهرداری، کمیسیون ماده صد موظف به رسیدگی به این نوع تخلف شده است.
تغییر کاربری ممکن می باشد که به دو صورت محقق گردد: وقتی با هدف تغییر کاربری، ساختمان بر خلاف مفاد پروانه و طبق کاربری غیرمجاز صورت می گیرد و زمانی ساختمان طبق مفاد پروانه صورت می گیرد و تنها برخلاف کاربری که در پروانه تعیین گردیده است، مورد استفاده قرار می گیرد.

مطابق تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، در صورتی که بر خلاف مفاد پروانه ساختمانی، در منطقه غیر تجاری، محل کسب و پیشه و تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون ماده صد مطرح می نماید تا با رعایت تشریفات تبصره، رای به “تعطیلی” صادر شود.
حکم صادر شده در تبصره اخیر الذکر، استثنایی و مختص دایر نمودن محل کسب و پیشه و تجارت در منطقه غیر تجاری است.
سایر تخلفات از کاربری های مندرج در پروانه ساختمانی، ذیل تبصره ۱ ماده صد قانون شهرداری و تحت عنوان “عملیات خلاف مفاد پروانه” و “خلاف اصول شهرسازی“، رسیدگی شده و مطابق این تبصره، کمیسیون ماده صد می تواند یکی از احکام “جریمه” یا “تخریب” را صادر نماید.

نکات کلیدی

1. تغییر کاربری (در درون شهر) در چند حالت قابل تصور است:

اول – پس از صدور پروانه ساختمان و قبل از پایان کار، ساختمان بر خلاف مفاد پروانه و مناسب با کاربری دیگری ساخته شود به طور مثال کاربری مذکور در پروانه، مسکونی بوده ولی ساختمان و جزئیات آن، مطابق با کاربری تجاری یا اداری ساخته شده است.
دراین حالت ساختمان قبل از دریافت پایان‌‌کار مورد استفاده قرار نگرفته است: این مورد، تخلف ساختمان بر خلاف مفاد پروانه بوده و مشمول تبصره ۱ ماده صد قانون شهرداری قرار می گیرد. به این تخلف مطابق این تبصره رسیدگی و مجازات تعیین شده در این تبصره (جریمه یا تخریب) صادر می شود.

دوم- ساختمان مطابق پروانه ساخته شده و پس از صدور پایان کار، استفاده ای خلاف کاربری تعیین شده صورت می گیرد. در این حالت در وضعیت متصور است:

الف) استفاده تجاری از ملک فاقد کاربری تجاری در منطقه غیر تجاری:

حکم تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ (تعطیلی)، مختص دایر نمودن محل کسب و پیشه و تجارت در منطقه غیر تجاری است: مناطق هر شهر توسط نقشه تفصیلی تعیین شده است. به موجب این بند اگر در منطقه غیر تجاری، به طور مثال در منطقه ای مسکونی، شخصی ملک مسکونی خود را تغییر کاربری داده و آن را به محل کسب و پیشه و تجارت تبدیل نماید، مشمول حکم خاص مندرج در این تبصره (تعطیلی) می گردد.
مفهوم مخالف این عبارت این است که اگر در منطقه ای که در طرح تفصیلی به عنوان منطقه تجاری شناسایی شده، ملکی با کاربری غیر تجاری، به طور مثال ملکی با کاربری مسکونی وجود داشته باشد و مالک آن ملک، کاربری آن را به صورت غیر مجاز تغییر داده و آن را تبدیل به محل کسب و پیشه و تجارت نماید، مشمول تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری نخواهد بود.
زیرا که این تبصره مختص دایر نمودن محل کسب و پیشه و در آمد بر خلاف کاربری تعیین شده در پروانه در منطقه غیر تجاری است.
بنابر این برداشت، دایر نمودن محل کسب و پیشه و تجارت بر خلاف کاربری تعیین شده در پروانه در منطقه تجاری، مشمول تبصره یک ماده صد قانون شهرداری شده و حکم جریمه یا تخریب برای آن صادر می گردد.

ب) سایر استفاده های غیر مجاز از کاربری تعیین شده در پروانه (جز در مورد الف): در این مورد دو نظر قابل طرح می باشد:

نظر اول: تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، تنها دایر نمودن محل کسب و پیشه و تجارت در منطقه غیر تجاری، را منع نموده و برای آن حکم خاص تعیین کرده است. با عنایت به اصل اباحه و آزادی و حاکمیت قانون و اصل عدم صلاحیت، تنها اعمالی ممنوع است که به موجب قوانین پیشینی منع شده باشند بنابراین سایر تغییر کاربری ها مجاز بوده و ممنوعیتی برای آن در قوانین وجود ندارد.
سایر تغییر کاربری ها را نمی توان ذیل تبصره یک ماده صد قانون شهرداری قرار داد زیرا که مطابق این تبصره شهرداری می تواند از “عملیات” ساختمانی ساختمان های بدون پروانه با مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید. به نظر می رسد منظور از “عملیات” شامل فرآیند ساخت تا دریافت پایان کار می باشد.
بنابراین مطابق این نظریه اگر تغییر کاربری در محدوده ی شهرها بر خلاف مفاد پروانه قبل از پایان کار صورت گرفته باشد در صلاحیت کمیسیون ماده صد می باشد و تغییر کاربری هایی که بعد از دریافت پایان کار و احداث، بر خلاف مفاد پروانه ساختمانی صورت می گیرد، خارج از صلاحیت کمیسیون می باشد.

نظر دوم: کمیسیون ماده صد اصولاً صلاحیت رسیدگی به تمام” استفاده های غیر مجاز از کاربری ها” را ذیل عنوان “عملیات خلاف مفاد پروانه” و “خلاف اصول شهرسازی” مشمول تبصره ۱ ماده صد قانون شهرداری دارا است و بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری تنها “استفاده تجاری از اماکن غیرتجاری در منطقه غیرتجاری” را استثنا نموده و در مورد آن حکم خاص صادر نموده است.
مطابق این نظر، استفاده غیر مجاز از کاربری مذکور در پروانه، “عملیات خلاف مفاد پروانه” و “خلاف اصول شهرسازی” محسوب شده و مطابق تبصره ۱ ماده صد، کمیسیون ماده صد رسیدگی کرده و مجازات “جریمه یا تخریب” را صادر می نماید.
البته بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری یک مورد را از این قاعده مستثنی نموده است:
مطابق این بند صرفاً “استفاده تجاری از اماکن با کاربری غیر تجاری در منطقه غیر تجاری” از شمول تبصره یک ماده صد قانون شهرداری خارج بوده و در این مورد کمیسیون ماده صد باید با رعایت تشریفات مذکور در بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، حکم به “تعطیلی” صادر نماید.

حکم مذکور در بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مبنی بر تعطیلی، حکم خاص و صرفاً مختص “استفاده تجاری از اماکن با کاربری غیر تجاری در منطقه غیر تجاری” است و به نظر نمی تواند قابل توسعه به سایر موارد باشد.
منطقاً حكم به تخریب در مورد تغییر کاربری ناعادلانه به نظر می رسد ولی از یک سو به لحاظ حقوقی و با توجه به خاص بودن حکم بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، نمی توان حکم به تعطیلی را علاوه بر مورد صدر بند مذکور به سایر موارد توسعه داد و از سوی دیگر رای شماره ۱۲۸ مورخ ۱۳۹۳/۲/۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تغییر کاربری پارکینگ به مسکونی را مشمول تبصره ۱ ماده صد قرار داده است، اگر نظر هیات عمومی بر توسعه حکم تعطیلی به تمام تغییر کاربری ها می بود یقیناً تغییر کاربری پارکینگ به مسکونی را مشمول تبصره ۱ ماده صد قرار نمی داد.
بنابراین هر چند صدور حکم به تعطیلی در مورد تمام تغییر کاربری ها می تواند عادلانه به نظر برسد اما با توجه به نص قانون و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به نظر نمی‌توان مبنایی حقوقی برای آن پیدا نمود. علاوه بر این مطابق مطالب مباحث پیشین صدور حکم به تخریب از سوی کمیسیون ماده صد در تمام موارد نیازمند احراز ضرورت است و تشخیص این موضوع با کارشناسان است.

به نظر می رسد این نظر مبتنی بر این ایده است که همانطور که ماده صد قانون شهرداری صلاحیت صدور پروانه را در اختیار شهرداری قرار داده است، صلاحیت نظارت بر تطبیق کاربری مورد استفاده با کاربری مذکور در پروانه را نیز استدامتاً به شهرداری داده است.
در این تفسیر، فلسفه تشکیل کمیسیون ماده صد در رسیدگی به تخلفات ساختمانی و حفظ نظم عمومی شهرسازی نیز مورد توجه قرار می گیرد. این نظر در رویه دیوان مورد پذیرش قرار گرفته و آراء وحدت رویه مختلف از جمله رای شماره ۱۲۸ مورخ ۱۳۹۳/۲/۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری ناظر به پذیرش این نظر می باشند.

سوم – هم ساختمان بر خلاف مفاد پروانه و با کاربری متفاوت از کاربری تعیین شده در پروانه ساخته شده است و هم قبل از صدور پایان کار “استفاده غیر مجاز و برخلاف کاربری تعیین شده در پروانه ” از ساختمان شده است:
به این معنی که هم از یک سو جزییات ساختمان مثل اندازه اتاق ها و نمای داخلی ساختمان، مطابق با کاربری غیر از کاربری تعیین شده در پروانه ساخته شده است و هم از سوی دیگر قبل از صدور پروانه ساختمانی، ساختمان در کاربری ای غیر از کاربری تعیین شده در پروانه مورد استفاده قرار گرفته است.
در این حالت کمیسیون ماده صد قانون شهرداری به دو تخلف رسیدگی می کند و دو رای صادر می نماید:
۱- تخلف از مفاد پروانه ساختمانی و ایجاد ساختمان برخلاف مفاد پروانه و مطابق با کاربری دیگر:
این تخلف ذیل تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری قرار گرفته و کمیسیون ماده صد یکی از دو مجازات جریمه یا قلع را صادر می نماید.
۲- تخلف استفاده غیر مجاز و بر خلاف کاربری تعیین شده در پروانه:
الف) استفاده تجاری از کاربری غیر تجاری در مناطق غیر تجاری: مطابق بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، کمیسیون ماده صد رسیدگی و حکم به تعطیلی صادر می نماید.
ب) سایر استفاده های غیر مجاز از کاربری تعیین شده در پروانه: سایر استفاده های غیر مجاز از کاربری ها، ذیل تبصره یک ماده صد قانون شهرداری قرار گرفته و یکی از مجازات های جریمه یا قلع در مورد آن صادر می شود.